国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》培训讲义（二）

（2）如果有些事情很急，也可联系电话询问。如监督或认证部门电话，如QS可直接拨打省技术监督局食品处电话：0431—8953649；绿色食品查询电话：010—62191419（中国绿色食品发展中心标志管理处）找李老师。

2、规范经营者索证索票、建立台帐问题。

（1）突出问题

《特别规定》设定定了销售者索证索票和进货台账、条款并相应的处罚措施。这无疑强化了工商部门监管力度。但在具体运作上，尤其是初始阶段的确存在一定问题。主要是：索证索票方面，票证不全、不及时，多数票证过期失效，甚至还有虚假伪造的现象；台帐建立方面，食品进货票据混乱，登记或粘贴的品类不全，与实物对应不上。

产生上述问题的原因是多方面的：

首先企业（个体工商户）还没引起重视或是由于内部管理体制的因素，如大型超市分店多数由总店配货，此项工作差距较大；其次，监管干部责任心不强或是业务不熟；再次是法规和制度规定与实际监管工作有差距。因此在实施《特别规定》会出现一连串连锁问题，比较突出的是：

A、索票、建立的范围问题。是不是经营者都要索，都要建账？

B、索票、建账的要件问题。比如：索票所涉及的什么是生产批次？法定条件的检验机构指的是什么？实际现状是什么？厂家提供的质检报告涉嫌伪造怎么办？建账所涉及的“批发业务的销售企业的规定，履行建立产品销售台账的义务。”这里要注意：此部分只有对企业有约束了，不包括个体工商。那么到底怎么办？因此，这些都是我们面临问题。不解决或解决不好将会直接影响此项工作的开展。高兴的是在国家工商总局出台了《关于建立食品索证索票制度和进货台帐制度的指导意见》在某些方面解决了一些操作上的难题。对此我们在具体运作中要把握这样几点：

首先是索票、建立的范围  

市场经营主体范围  县城以上城市的食品市场、超市应当建立健全进货索证索票制度；乡镇、街道和社区食杂店（乡镇政府以及街道、社区所辖区域在市场以外有食品经营项目的销售门店）应当建立食品进货台帐制度，如实记录食品来源。

票证、台帐建立内容范围   索证索票制度中的“证”是指：食品生产者和供货商的经营资质证明文件，食品质量合格证明，其他根据食品包装标识标注应当索验的证明文件三个方面。索证索票制度中的“票”是指食品生产者或者供货商出具的销售票据，原则上应当是税务部门监制的正式发票；根据相关规定可以不使用发票的，应当是固定格式的销售凭证，有生产者或者供货商盖章或者签名，并留具真实地址和联系方式。

其次是索票、台帐建立的要求 。 《指导意见》规定：食品市场、超市固定购入同一生产者生产的同一种食品的，第一次购入时必须索验法定检验机构出具的该批次食品的质量检验合格报告，以后可以每半年索验一次检验报告。

索验的检验报告所列检验项目应当包括该种食品相关强制性标准要求的所有项目。

从按照国家规定可以不进行登记注册的农民等处购入食用农产品的，可以只索验供货商的身份证明和应当检验检疫的食用农产品的检验检疫合格证明。

实行加盟连锁、统一配送的食品市场、超市，可以由总部统一索验相关证、票存档，各连锁市场、超市以总部的统一配送单存档代替索证索票档案；各连锁市场、超市自行采购的食品，仍应当按照要求自行索验相关证、票。

《指导意见》还规定：进货台帐应当按照每次购入食品的情况如实作相应登记。其档案和进货台帐应当妥善保存，保存期限自该种食品购入之日起不少于2年。此外，该《指导意见》还规定了索证索票和进货台帐的内容和格式以及监督检查的内容。

再次应掌握涉及索票、台帐建立相关概念知识。

（1）生产批次如何理解？国家质检总局《关于印发<食品质量安全市场准入审查通则（2004版）>的通知》（国质检监[2004]558号）第六条企业同一批投料、同一条生产线、同一班次的产品为1个生产批。批不是以天或数量来确定的。但在工商日常执法检查过程中，检查商品的批次一般采用查看商品的外包装标示的内容。外包装上会有生产日期或“生产批号”这样的内容，同一生产日期或者同一生产批号即可视为同一批次。目前企业大部分的批次批号是按照日期进行标注的，很少见到严格按照上面所说的批次表示的。

（2）法定条件的检验机构出具的检验报告

按照国家质检总局（国质检法〔2007〕454号）的关于《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》若干问题的实施意见）的规定，其可以包括以下三种检验报告：
依法设置或授权的检验机构出具的检验报告； 依法取得资质认定或许可的向社会出具公证数据的中介性检验机构出具的检验报告； 符合法律法规规定并具有相应检验能力的企业内部检验机构，依法为本企业生产的产品出具的出厂检验报告。

法定检验机构所出具的检验报告属于鉴定结论的一种。其是由具有一定资质的质量检测机构依据相关标准，运用先进的仪器设备，按照严格的检测程序与方法，对产品的性能进行检验测试，根据检验结果判定该产品是否符合标准要求而出具的。产品合格的检测报告，可以看作是进入市场的通行证，检测报告上的各项指标的数值也可以表明该产品质量的高低。 
    看检测报告时应当注意：1、骑缝章是否和检验单位名称一致；2、是否有“CAL”章和“CMA”章，缺一不可；更高一级的还有“CNAL”国家实验室认可章。这些章均带有国家或省级以上单位的认可编号，可以到相关政府机构网站查询真伪；3、报告封皮上的编号和内芯中标明的产品编号一致；4、学会读懂各种检测的主要质量指标，如：瓷砖的检验报告。瓷砖的主要质量指标包括：尺寸偏差、表面质量、吸水率、破坏强度、断裂模数、抗热震性、抗釉裂性、抗冻性、耐磨性、耐污染性。
    此外检验报告（特别是复印件）应清晰，无异常现象。重点是防虚假。这类问题已经出现了许多案例。如：四川省保护消费者权益委员会调解的一起投诉中，一家被投诉企业为证明自己的产品无质量问题，伪造 “国家体育用品质量监督检验中心”的检验报告销售SHSS牌SH－2006R．R抽脂机案件。对发现的可疑检验报告要及时验证查询。

3、产品召回、退市问题。这是一个问题两个方面。以往，我国有关产品召回只有汽车产品召回的成文法律规定。这次，《特别规定》明确对食品等产品实施召回制度。国家工商总局的《关于贯彻《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的实施意见》也明确的要求：“严格监督销售者实施产品召回和退市制度。并要求销售者对“存在安全隐患或不合格产品”采取不同措施召回，并报告；对退市的产品，经营者要建立追踪登记制度；退市的同种类、批次、型号的产品要重新入市的，必须经依法检验合格并报辖区县级工商局和工商所备案。

实际上做到上述要求，是件很难的一件事。在这种情况下，工商部门如何监督经营者履行义务对需要召回、退市的食品进行追踪登记，如何加强退市食品的记录工作，做到有据可查的确是应着力研究的重点。

（三）监管责任风险合理规避问题

前面我们提到，《特别规定》赋予了执法者更大的执法权力，另一方面也加重了执法者不依法履行职责的法律责任，包括行政责任和刑事责任。同时，明确各部门之间不得相互推诿，对因不立即处理或者推诿造成后果的相关人员予以处分。《特别规定》中还多处提及要对监督检查情况予以记录，公众有权查阅监督检查记录。这就要求工商干部在监督管理过程中，需要更加严格执法程序，遵守执法纪律，不能出现漏查、查而未明或查而无果等情况，否则一旦发生了食品安全事故，将会问责追究。同时还要清醒的看到，已经通过的《食品安全法》（草案）在对监管部门的问责方面也与《特别规定》有一脉相承之处，并且更严，更细。在这种情况之下，承担着繁重监管与执法任务的工商部门面临着越来越大的责任风险，稍有不慎便会导致责任追究。过去已经吃过这方面的亏。

如：1998年，福建省古田县工商局因违法对古田县大桥锦辉胶粘剂厂的货物采取扣押措施而被该厂提起行政诉讼，要求古田县工商局赔偿各类损失共计433万元）。

2002年，北京市工商局西城分局因未认真核实便注销了一个仍有债务在身的欠债公司，被债权人拿泰来公司告上法庭，要求赔偿50万元款项及利息。

2005年9月6日，《华西都市报》第二版报道了成都某商贸公司经理吴涛，因成都市成华区工商局扣押物品程序不合法等问题，先后六次将成华区工商局推上法庭的新闻。

对此，我们在研究和实施《特别规定》，强化监管力度的同时不能不注意监管责任风险合理规避。我认为当前或相当长的防范责任风险的对策是：

一是要分清责任、落实责任、严格责任。按照《特别规定》的要求，建立健全各项监管制度和责任追究制度（双七项制度）。此外，还要研究监督制约措施，狠抓落实。在这方面外地的有些好的做法我们可以学习、借鉴。如：苏州吴中工商局2005年首创了企业电子地图。其由24张地图组成，表明辖区内企业位置的企业电子信息。打开电脑，轻点鼠标，区域内企业位于哪条道路、哪个位置等信息马上出现在屏幕。其它省市也在推行，并予以完善。郑州市二七工商分局将全辖区内所有食品经销商经营地点具体路段、具体位置、经营范围、信用级别、风险等级、市场专管员等基本情况录入电子地图，较好的促进了市场的监管及对商户的违法、违章行为的查处工作。我们的昌邑分局也做了尝试。

襄樊市工商局推行食品安全网格化坐标式管理也是很不错的做法。他们以基层工商所(分局)为单位，将工商所管辖区的食品安全监管工作确定为一个网，然后将网划分为若干个格，并将每个格内涉及生命安全和信用度差的食品经营企业、个体工商户定为坐标点，每个格配置一名市场巡查员负责格内食品经营者的监管，以相邻的两个以上格组成一个巡查站，以站为单位对辖区食品安全实行全面检查，对确定的坐标点实施重点巡查。

二要注意自我保护，该做记录的要做记录，该向上级报告的要报告，该移交的移交。拿市场巡查记录来讲，过去，我们的有些巡查员不太重视。突出问题是记录不全、不实、不及时。实际上这方面，已让我们一些干部吃了亏，教训是惨痛的。《特别规定》要求开展监管行为以可见性的具体工作记录为准。作为工商部门，在进行产品质量和食品安全监管过程中应当依据职责对生产经营者进行监督检查，并予以记录。由监督检查人员签字后归档。监督检查记录应当作为其直接负责主管人员定期考核的内容。公众有权查阅监督检查记录。个人认为其意义在于：在没有发生食品安全事故时，开展监管的书面记录的多少将成为监管力度的大小和监管到位率的书面考量标准；而一旦发生了食品安全事故，书面记录的有无将成为能否免责或减责的直接依据。我认为总的要求是有两点：内容上“真实反映市场巡查过程和结果”，行文用语要规范符合要求；形式上要制式、统一，并实施定期或不定期的督导检查，着重抓实。

三是采取不同形式加强基层干部监管能力的培训。当前，基层干部对产品质量和食品安全监管业务上不懂、不会问题较为突出，这是普遍的软肋。全系统缺少专家性的人才，这一点，国家消保局卢艳刚在去年全国工商系统培训班上讲到并予以了证实。今后一个阶段，因业务能力差而造成工商部门监管缺位的问题会凸现得更加明显。因此，需要采取措施补课，充电，培养更多的明白人，以打造工商监管的执法权威。

四是抓好行政指导，加强经营者自律，这也是促进辖区食品安全监管，规避责任风险的有效途径。目前的主要问题是方法简单，招数不多，效果不明显。为此，我认为做好这项工作要解决思想误区和方式方法两个问题。用足、用好、用到位。比如，在探索方法上有许多我们没发现或利用不充分的较为适用的方法包括：行政提示、行政告诫、行政约见、行政建议、行政信息服务以及行政奖励。运用的好会起到预想不到的效果。（如市局、昌邑分局对乐购超市港商的约谈，反响不错）我们也可以借鉴兄弟局一些好的经验，如浙江省工商局发布的十二条《流通领域食品销售者经营行为规范指引》，其分为对经营者普遍性要求的制度；对《特别规定》法定制度的细化制度和对不合格食品销毁、过期不合格食品无理由退(换)货创新性的制度的三大项内容。对提高经营者的自律意识，规范经营行为，最大限度的避免和减少产品安全事件的发生起到很好的作用。

五是拓展监管手段，消除监管“盲点”。随着市场因素多变，也是监管难度系数越来越大，特别是有些食品等产品不借助一定检测手段单纯从感官难以识别，因此也会因发生监管不到位的问题。配置食品快速监测箱是弥补手段不足的有效措施。实际上质量监督、卫生监督部门早已使用多年，有成型的经验。并且《农产品安全法》第三十六条规定“采用国务院农业行政主管部门会同有关部门认定的快速检测方法进行农产品质量安全监督抽查检测，被抽查人对检测结果有异议的，可以自收到检测结果时起四小时内申请复检。复检不得采用快速检测方法。”这说明国家已经对食品快速监测予以了认可。这对工商机关强化监管起到了法律的支持和保障。

但平心而论，现在我们在开展检测工作中还不尽人意，如：对现场快速检测使用何文书不清楚；对现场快速检验的作用及运用规则不熟悉；检测中不会利用筛查；检测后处理的基础工作做的不好等等。这就需要我们在监管实践予以重视，采取行之有效方法予以克服。